文章来源：《理论与改革》2025年第4期
高小平，管理学博士，研究员，中国行政管理学会学术委员，中南大学社会稳定风险研究评估中心学术委员会名誉委员。国家社科基金重大项目首席专家。主要研究方向是国家治理、应急管理、绩效管理。
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张桂蓉，管理学博士，中南大学社会稳定风险研究评估中心主任、公共管理学院教授。中国应急管理学会校园安全专业委员会副主任委员兼秘书长。主要从事校园安全与应急管理、社会风险评估与治理、应急管理等方面的研究。
引用：高小平,张桂蓉.国家治理视角下应急管理学科的定位和框架.理论与改革,2025,(4).
摘要：应急管理作为一门新兴学科，亟需以推进国家治理现代化为导向构建系统化的理论体系。文章从国家治理视角出发，运用生态位理论，分析国家治理的本体与作为国家治理组成部分的应急管理之间的关系，确定应急管理学科的基本定位；提出应急管理学科的“人”字形框架，以国家治理为顶层轴心，形成以认知—解释层（基础理论）与操作—实践层（应用理论）为左右支撑、动态演进、双通道反馈的知识体系；探讨应急管理学科的哲学与方法论、基础理论、应用理论、实践应用等组成部分，进而提出应急管理学科建设要以问题为导向，强化公共性主体地位，以整体性思维统合应急管理学科建设以及加强理论对话、吸引社会参与等建议。
展开剩余94%关键词：国家治理；应急管理；应急管理学科；“人”字形框架；自主知识体系
随着我国国家治理体系现代化的深入推进以及全球现代性的复杂化走向，传统的突发事件应对正在转向综合化应急管理。应急管理成为国家治理的重要组成部分，并成为公共管理研究的重点领域。
20世纪中叶，应急管理学科的萌芽以灾害管理学和危机研究的形式产生，更早一些的社会风险研究和风险治理研究可以作为交叉研究的初探。经过数十年的缓慢生长，在21世纪初应急管理学研究开始发力，进入快速发展期，逐步增加作为相对独立学科所需要的知识体系。当前，应急管理学科进入全面建设期，大量成果涌现，取得一定进展，但仍处于起步阶段，该学科体系框架在学术界共识度不高，存在定位不准、边界不清、作为应用型学科与实践结合不够紧密等问题，制约学科发展和实践应用。
本文基于国家治理现代化的特定背景和视阈，探讨应急管理学科的定位与框架问题。
一、问题的提出与文献回顾
学科是学术的分类。在每个具体的社会中，学科是运用权力以及技术和程序对真理的制度性追求，是关于社会接受的并使其作为真实事物起作用的某一类话语之总和。
我们所处的时代，是应急管理学科诞生的时代，也是为应急管理学科进一步发展提供巨大空间的时代。本文提出在国家治理视角下研究应急管理学科的话题，蕴含两方面的问题：一个是应急管理学科如何服务于国家治理体系和治理能力现代化，另一个是国家治理的要求如何贯通到应急管理知识体系中去。前一个属于学科定位问题，后一个属于学科框架问题。这两个问题是应急管理学科建设的基础性问题。
（一）对应急管理学科定位的研究
学科定位是指一个学科在学术体系中的位置以及与其他学科的关系。童星认为，中国应急管理科学体系的发展需要持续构建“生态圈”，即应急管理实践的“土圈”孕育，国家安全体系的“光圈”普照，信息技术和人工智能的“气圈”激活，跨学科研究的“水圈”滋润。Heriberto Urby等认为，应急管理学科的合法性来源于公共管理专业的合法性，应急管理学科遵循公共管理所走的道路并从中受益，同样，应急管理学科面临的身份挑战，也亟需借鉴公共管理的经验来指导该领域的未来发展。郑国光、吴佳认为，应急管理学科要从历史经验中提炼理论，中国应急管理要总结新中国成立特别是党的十八大以来，应急管理事业在党的领导、举国体制和制度演进等方面累积的治理经验。陈振明认为，应急管理与公共治理是互相促进的，公共治理要增强风险观念，吸纳应急管理研究成果，应急管理学科要关注公共治理研究成果。胡象明认为，应急管理学科建设要按照党的二十大报告提出的“推进国家安全体系和能力现代化”的要求，深入研究应急管理体系和能力现代化的相关理论问题，为学科建设提供坚实的理论基础。蔡立辉等提出，要重视新时代经济不断发展、国家环境重大变化、国际格局巨大变化、信息技术突飞猛进等对我国应急管理理论的影响，要主动将相关影响与应急管理成长之间的互动关系作为学科研究内容，实现学科生命力与发展潜力的统一。唐钧认为，应急管理学科的“初心”是全面推进应急管理的科学化进程，学科建设要从应急管理和风险治理的政府职能出发，围绕建立健全公共安全体系，研究优化危机决策和公共政策，在根源上健全国家治理体系。
学术界对国家治理现代化与应急管理学科定位的研究，大多是将国家治理现代化作为背景，或者是仅提出国家治理现代化对应急管理学科的要求和目标，而没有展开论证，鲜有直接将该学科置于国家治理的学术范畴之中研究其定位的文献。
（二）对应急管理学科框架的研究
学科框架是指支撑学科的基本结构和知识领域。彭宗超、曹峰认为，应急管理学科要按照“大学科”的框架来设计。根据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），突发事件涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类型，应急管理过程涵盖预防与事前准备、监测预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各个阶段。因此，我国的应急是“大应急”，学科也需要与此相适应，具备跨学科跨专业多部门多行业交叉综合协同的“大学科”特点，而不同于常态公共管理的专业性及行业性或部门性特点。詹承豫、徐明婧提出，应急管理学科在跨学科知识体系方面，要抓住情景导向、知识整合、融合传播三个关键点，建立应急管理跨学科知识体系构建逻辑，其中，情景导向指引知识来源的方向，知识整合是知识结构化的必备基础，融合传播是知识传播的现实需求。Blondin和 Boin认为，随着人类面临危机局势的不确定性、复杂性、跨界性加深对公共管理构成明显的挑战，欧洲致力于开发用于管理危机的知识编目工具，特别关注困扰各国行政能力的金融风险和难民危机，因此需要更多地用政治学和公共管理的视角来研究危机，掌握更有用的知识文献包括学术术语，以促进更实际地解决未来可能发生的攻击世界的危机。王志秋提出，现代应急管理学科体系要建立在应急基元和应急态概念之上，在城市应急学、风险应急学、可拓应急学、数字应急学、职业应急学、行政应急学、分析应急学等分支学的支撑中逐步形成。刘一弘认为，应急管理学科建设要善于用跨部门学术语言讲好应急管理实践故事，这是因为应急管理专业术语固然在表述事实方面更加精准，但难以为管理者所阅读，而用公共管理学术语言讲应急管理的理论、故事、案例，较为立体、可追踪，能抓住核心议题，适合多领域、跨部门协同研究，也易于进行国际交流。
学术界对应急管理学科框架的研究很多。已出版的教材和专著有闪淳昌、薛澜主编的《应急管理概论：理论与实践》、王宏伟著述的《新时代应急管理通论》、唐彦东等著述的《应急管理学原理》、刘圣汉主编的《应急管理学》等，都体现了对学科框架有价值的思考，但体现应急管理学科的独特性、规律性尚不够鲜明。
二、国家治理视角下应急管理学科的定位
在国家治理视角下研究应急管理学科，意味着在应急管理所处的生态环境与应急管理自身关系的意义上研究应急管理，亦即在国家治理与应急管理组成的坐标系中来定位应急管理学科。
（一）国家治理体系层次与“生态位”理论借鉴
习近平总书记指出：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。”这一思想是对国家治理与应急管理之间关系的判断，蕴含重要的学理，对解析国家治理现代化视阈中的应急管理学科定位具有理论指导意义。
一个学科的定位，既有客观学术依据，也有主观人为因素。客观方面主要由这个学科与其他学科是什么关系、本学科在系统中居于何种层次来确定，类似于在生态系统中确定每一物种的生态位。1866年德国学者斯坦因发表七卷本《行政学》著作，首次提出了“行政学”的概念，并从行政法角度开始了对行政学的研究。同年，德国学者海克尔首次把生态学定义为“研究动物与其有机及无机环境之间相互关系的科学”，揭开了“生态学”的序幕。这两个学科天然地具有跨学科交叉融合的特征。我们可以参考生态学方法来给出应急管理的学科定位。
“治理”这个概念在中国古代就存在，但就现代化进程而言，主要是由西方引介而来，是在特定实践和制度背景下，与具体实践相互嵌入，通过治理理论和治理实践创新所构成的体系。我国改革开放伟大实践是与全球进入现代治理探索几乎同步的进程，加之系统论、控制论、信息论“三论”引入中国，政府管理逐渐从强制性管控迈向科学化管理。中国特色社会主义进入新时代以来，国家运用治理思想推动发展，呈现三个维度的进路：一是通过治理的思维模式变革，构建治理的知识体系和范畴体系，推动实现从管理到治理的范式革命；二是通过治理的实践方式创新，构建治理的实务体系，推动实现社会良治和政策优化；三是通过治理的综合效应扩散，呈现治理的内在逻辑，实现经济治理、政治治理、社会治理、生态文明治理之间的逻辑自洽与他洽，推进理论和实际的统一。在这三个维度的四周，就形成了一系列治理内容——从高层治理到基层治理的“层级治理”，从部门治理到全域治理的“整体性治理”，从城市治理到乡村治理的“融合治理”，从结构性治理到流程性治理的“协同治理”……而与应急管理关系最近的是从风险治理到危机治理的“安全治理”。
所有这些“治理”均有一个共同特点，即它们是全时空、全方位、普遍泛在、贯通始终、无一例外的，这是治理的本体论属性。那么，“应急管理”在哪里呢？到处都有应急管理的影子，在层级治理中应急管理是上下级共同肩负的责任，在整体性治理中应急管理承担着部门的任务，在融合治理中应急管理是必须主动融入各方面的基本元素，在协同治理中应急管理是参与协同的重要一方，在安全治理中应急管理是在最危急时候守护安全的主力军，也是需要向突发事件的前端延伸，即与风险治理相结合的关键链节。但是，应急管理的中心点不在治理的本体之中，它属于治理的“部分”。近现代国家都按照“政府及其部门”体制设立，即一级政府、两级机构。在国家机构设置中应急管理处于政府所属部门的位置，在国家治理整体中应急管理处于部分、部门的位置。同时，应急管理在方法论上强调权力的集中和“一杆子插到底”式管理，与常态治理中的简政放权、授权原则迥异，不可同日而语。
生态学中有一个核心概念生态位（Niche），是描述一个物种在生态系统中的功能角色、资源利用方式及其与其他物种的关系的理论。大自然中各物种占据各自合理的生态位，“各居其位”是维持系统稳定性、多样性和生态平衡的决定性要素。生态位分为三种：基础生态位、潜在生态位和实际生态位。基础生态位是一个能为物种提供较稳定环境要求和生态空间的阶位。例如，森林里老虎生存的生态位就是基础生态位，那里为老虎提供了可猎食的动物，老虎以食物链中最高等级食肉动物的地位控制食物链，维持了森林生态系统的平衡。潜在生态位是指物种在一个变化中的生态空间的阶位，在资源充裕的自然状态下它们可能占据这个生态位，而在环境发生改变时它们会调整自己的生态位。例如，一个雨林中的植物物种，在光线充足的情况下，可能会延伸它们的枝条以竞争更多的光线，而在光线不充足的情况下，可能会调整自己的光合作用能力，以适应环境的变化。实际生态位是物种现实中所占据的生态空间的阶位，这个生态位充满了不确定性，如自然环境、竞争关系和捕食关系等都会影响并导致物种开发新的生态位。
（二）以国家治理中的“生态位”给应急管理学科定位
我们借鉴生态位概念，研究应急管理学科在国家治理大生态中的位置。国家治理体系可以被视为一个复杂的生态系统，其中包含了无数的治理体系。若按照治理主体划分，可分为中央政府治理、地方政府治理、社会组织治理；若按照治理形态划分，可分为常态治理、应急态治理、转换态治理；若按照运行方式划分，可分为流程治理、效能治理、责任治理、数字治理等。但我们还可以跳出常用的分类方法，用生态位的方法分类，国家治理体系中有三个生态位：国家治理——基础生态位、安全保障——潜在生态位、应急处置——实际生态位。国家治理不管在常态还是非常态环境和过程中都扮演着国家的角色，承担着国家的功能，占据着治理的高端——“基础生态位”。应急管理作为国家治理的“组成部分”，有两个含义：一是需要国家出面的安全保障工作；二是由国家专业部门出面的应急处置工作。安全保障是国家的重大战略需求，包括国家在应对突发重特大事件中的战略部署、中长期应急体系建设规划以及重要的政府运行保障，这些安全保障是在国家层面以治理的方式提供给应急管理的资源，承担着国家和部门、地方的多重功能，居于治理中端——“潜在生态位”。应急处置包括局地救援、日常事务、监测运行等，是国家治理的神经末梢，承担着国家下设的部门以及地方、基层的功能，居于治理的下端——“实际生态位”。安全保障、应急准备之所以从应急处置中分出来，是由于环境变化的加速和社会结构性变革使本来的国家治理—应急管理二元结构无法全面满足应急准备和保障需求，立足于大安全大应急所建立的准备和保障体系应该成为国家能力，发挥维护国家安全的功能，这与“潜在生态位”的功能是类似的，后者是在生态系统中开辟出的一个新的生态位，作为承上启下的“转换态”过渡阶位。国家系统中将应急管理的上端（安全保障）与国家治理相“嵌入”，这样以往应急管理中刚性不足的应急准备就像装上了一副老虎的牙齿，可以增强安全生产监管和应急响应中的权威性和实战能力。应急管理的下端是应急处置，正好与安全保障紧密相连，通过编制预案、应急响应等处置方式，将国家准备转化为行动，其恰似“实际生态位”，处于永恒的变化之中。应急管理中还有一个环节是贯通三个生态位的，那就是应急指挥体系。
通过生态位视角的分析，我们可以更清晰地理解应急管理学科的属性，它不但横跨治理和管理，而且在国家治理系统中的功能定位、资源分配、互动关系会穿透时间和空间。因此，在国家治理现代化背景下，应急管理学科宜定位为交叉学科与应用学科。作为交叉学科，它需要整合公共管理、政治学、安全科学、信息科学、心理学、法学等多学科知识，形成独特的理论体系和方法论。作为应用学科，它强调解决实际问题，服务于应急管理实践，为国家治理现代化、应急管理体系和能力现代化提供智力支持。
学科定位的确立，对于回应国家战略、推动知识生产、培养复合型人才和为政府、企业、社会应急管理提供专业支持，具有深远意义。
三、应急管理学科的框架结构及组成要素
研究学科框架，重点是研究学科的组织架构、知识结构、内容范围等，但首先要明确学科的逻辑起点。应急管理的第一原则是以人为本，应急管理学科的主体是人、人民，这是区别于管理学和其他学科的鲜明特点。习近平总书记指出：“中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”《国家突发事件总体应急预案》规定“人民至上、生命至上”。人、人民、生命，既是应急管理实践的主体，也是应急管理学科的逻辑起点，构成应急管理学科的定位基点。
（一）“人”字形框架的理论建构
应急管理学科体系可构建为“人”字形理论分析框架。顶端是“人”字的起笔，要浓墨饱笔，写出“以人民为中心”的国家治理宗旨，这是应急管理学科框架的“价值—制度层”轴心，提供元理论支撑。左侧的“撇”是应急管理学科的“认知—解释层”基础理论，通过灾害复杂性理论、突发事件生命周期理论等基于多学科特别是公共管理学、国家安全学以及中国传统应急文化、国际比较等的一系列研究，揭示应急管理规律；右侧的“捺”是应急管理学科的“操作—实践层”应用理论，将基础理论转化为应用研究，通过应急协同理论、应急制度理论、公共政策理论以及技术工具理论等，指导实践发展。（见表1）
“人”字形的“撇”和“捺”在实际发生中，如同中国书法，在每一笔的末端都可以有一个小的“回锋”，就是回路机制，“认知—解释层”理论在经过实践和学术对话后也会形成回路，反馈至顶部，“操作—实践层”理论更通过下端的“捺顿”即捺画写到最后时需要顿笔、再行捻管、然后回笔，通过实际工作中的成效和挫折进行校对和反馈便形成向顶部的回路。“撇”和“捺”相互观照、形成稳定结构，使一个大写的“人”立于大地之上、天地之间。这种结构框架既有暗喻性的想象空间，又通过理论锚点和机制描述而具有学术严谨性和张力。
这里有几点需要强调：一是顶端的国家治理是对应急管理基础研究（左侧的“撇”）和应用研究（右侧的“捺”）在价值目标和总体理论上的设定，它不属于“撇”，也不属于“捺”，这是学科体系的重心。二是“撇”和“捺”在顶端之下展开，双向互动、有机耦合，形成学科体系的稳定性与适应性机理。三是“人”字形结构的动态性主要体现在“操作—实践层”产生的经验循证（如跨部门协同失灵案例），通过知识翻译机制（边界对象理论）转化为“认知—解释层”的新命题（如“界面规则”理论），最终触发“价值—制度层”的调适（如《突发事件应对法》修订中新增协调权责条款）。这一回路使应急管理学科兼具理论自洽性与实践敏感性。四是“人”字形结构的重心线与地面（“人”字的下部横线）垂直，体现“人”字结构的平衡性，基础理论与应用理论都在价值目标和总体理论的指导下实现均衡发展。五是“撇”笔收笔较早，表示基础理论要向高端提升；“捺”笔要写得较长，表示应用性理论要脚踏实地，把研究渗入实践中。（见图1）
（二）应急管理学科的组成部分
应急管理是交叉性、包容性很强的学科，但也不能认为它无所不包。应急管理边界虽然较为模糊，但仍然可以划分出来。明确该学科的组成部分，大致的边界就显现出来。
基于国家治理需求和学科发展规律，应急管理学科从内容方面看需要设计四个方面、也是四个层次的内容：一是应急管理哲学思想，包括历史唯物主义和辩证唯物主义、统筹学思想、语义哲学、应急管理方法论以及“统筹发展和安全”思想等。二是应急管理基础理论，包括国家治理理论、应急保障（准备）理论和作为国家意识形态、国家战略的总体国家安全观、新安全格局以及应急文化、中外优秀传统治理文化等。三是应急管理应用理论，包括“一案三制”理论、综合化应急管理理论、应急处置（救援）理论、智慧应急理论、应急产业理论、应急医学和心理学理论，以及自然灾害、安全生产、公共卫生、社会安全等各类别突发公共事件应急管理的理论前沿。四是应急管理科学技术理论，包括情景构建理论、复杂系统理论、风险治理理论、转换态理论、韧性理论、危机学习理论等科学形态的理论，以及应急预案编制、应急演练实施、应急决策支持、应急能力评估等技术形态的理论内容。
（三）对应急管理学科体系的分析
用生态位观点看应急管理学科体系，有助于发现上述四个方面的理论定位、功能角色和资源需求。（见图2）
应急管理哲学思想和基础理论居于该学科的基础生态位，是维护生态平衡的先导性和决定性要素。要从国家治理关乎国家安危、前途命运这一高度来研究哲学思想和基础理论。目前，学术界对安全保障理论、应急处置理论研究较多，但是对与应急管理有关的哲学和国家治理理论研究得较少，中国特色应急管理的基础理论体系尚在构建之中，其为应急管理学科发展提供理论支撑的能力和动力不足。
这里提出一点尤其需要关注，就是应急管理方法论研究极为短缺。学术界很多人以研究方法论取代了一般方法论，把公共管理研究方法论等同于公共管理方法论，把应急管理研究方法论等同于应急管理方法论。例如，公共管理研究方法论、应急管理研究方法论都包括定性方法（如案例方法、政策分析方法）、定量方法（如统计分析方法、建模仿真方法）和混合方法，另外，在人工智能时代还要大力发展适应应急管理复杂性的系统分析方法和大数据技术方法等，但这些都不是应急管理的方法论。还有一种情况是把应急管理方法与应急管理方法论混同起来，应急管理方法是实际工作中运用的诸如坐镇指挥、靠前指挥、“北兵南用”等方法，而应急管理方法论是对研究应急管理的方法（前面提到的应急管理研究方法论即是）和应用应急管理方法（如应急救援的具体方法）的系统集成，是对应急管理研究方法论与实务方法论的理论抽象。然而，这样的对应急管理方法论的研究成果太少了。在中国知网上用“应急管理方法论”搜索“标题”“主题”“关键词”，文章篇数均为0，搜索“篇关摘”文章篇数为29，用“危机管理方法论”搜索“标题”文章篇数为5，搜索“主题”文章篇数为7，搜索“关键词”文章篇数为77。这些文章大都没有正面研究应急管理方法论，即使有也语焉不详。本学科独有的方法论是学科建设的基础、关键和支柱。应急管理方法论研究没有重大突破，应急管理学科的确立是不能最终完成的。笔者认为，这方面缺失的原因主要是应急管理实践经验的分享少而难。分享少是因为很多东西不能说，分享难是因为很多实务工作者不善说、不敢说。因此，研究应急管理方法论必须攻克“知识孤岛”，让“围城”里的人出来，让“围城”外的人看到里面的情形。
应急管理应用理论居于该学科的潜在生态位。潜在生态位是数量众多的生物栖息之地。应急管理学科建设中应用型研究占据三分之二以上的数量，其中大量案例研究对建构应急管理理论发挥了积极的作用。应急管理应用理论的另一个重点是围绕核心知识领域发展学术生态，包括但不限于风险治理、应急准备、监测预警、应急响应、应急协同、恢复重建，知识模块包括法律法规、组织体系、资源保障、科技支撑。应用理论发展的第三个重点是中国应急管理自主知识体系的构建。在其他几个学科生态位中，从目前的研究成果看，学术界对中国自主知识体系虽有贡献，但原创性研究很少，而在应急管理应用理论研究中以应急管理现代化为中心议题的自主知识生产较为丰富。进一步发展好这个势头，并向另外的生态位扩散，需要凝聚在全球视野和本土观照中的共识，整合知识资源，以国家治理跨学科知识体系大视野，发展更具适应性、开放性、迭代性的应急管理科学。
应急管理科学技术理论居于该学科的实际生态位。在科技理论中，危机生命周期、情景构建、承灾体韧性、复杂系统理论和风险治理理论等取得了不菲的成果。按照生态学观点，在生物世界，物种之间竞争越是激烈，生态位的超型空间中某个物种独自占领的空间越小。应急管理科技理论在安全科学与工程界、消防工程界、环境安全工程界等研究甚多，也比较早，应急管理界属于后来居上，但仍然面对着激烈的竞争。这一领域居于生态位的底端，要突围就需要向前面两个生态位进行转移或融合。其路径有物种自身发育、环境变化中的自适应性提高、扩展生态位以形成共生、战略转移与生态位重塑。学科建设也可以参考这些方式，拓宽“生存空间”。但不能认为任何研究都属于应急管理学。其边界可以在常态治理与应急态治理、转换态治理之间画一条线。研究应急态和转换态治理条件下的管理学问属于应急管理，而纯研究常态治理的不列入应急管理学科。例如，校园霸凌属于应急管理领域，而孩子们之间的打架则属于常态管理。
生态学原理认为，在一个生态系统中，基础生态位的多少与生态价值有直接关系。基础生态位越多，则生态系统的结构与功能效益越好；反之，实际生态位越多，尤其是空闲生态位越多，则生态系统的结构与功能效益就越差。而通过协调生物种间的关系，可促使潜在生态位向基础生态位拓展，实际生态位向基础生态位、潜在生态位拓展，这对于生态平衡至关重要。应急管理学科建设也要将具体事务性、技术性研究与国家、区域、城乡治理中的重大需求相结合，“小切口，大文章”，在研究应急管理选题的时候，要将把握国家治理的宏观角度与研究具体问题的切入点统一到研究工作中，直至研究成果发表载体的层次，都需要考量，以增进学术生态的整体性平衡。
四、构建中国应急管理学科框架的几个关键点
中国国家治理现代化是中国式现代化的重要组成部分，形成于中国式现代化的历史进程，保障了中国式现代化的发展成熟，创造了社会主义政治文明新亮点。国家治理现代化为应急管理学科建设指明了发展方向，孕育了知识生命，应急管理和公共管理实践为应急管理学科积累了本土经验与资源，国外应急管理和公共管理实践与理论为中国应急管理学科提供了文化互鉴。基于此，构建应急管理学科框架要着重关注以下几个关键点。
（一）以问题为导向研究应急管理学科
学科是问题域的系统性解决方案。问题是学科生长点。离开了问题，学科建设就无从下手。以问题导向重塑学科架构，需将现实问题转化为学术问题。这种转化可分为“洞察”和“流程化”两种方式。流程化方式是按照标准化流程，通过案例库，分析应急需求清单、舆情热点等，建立“问题池”，进行问题筛查，根据学术价值与实践紧迫性进行优先级排序，并对复合型问题进行逻辑分解与知识整合，最后进行学科映射，找到现象所属的基础性学术领域与应用性理论，提炼现象背后的科学问题。
《黄帝内经·素问·疏五过论》曰：“诊有三常，必问贵贱，封君败伤，及欲侯王。”意思是诊断病情的常用方法是抓住三个关键变量，即必须了解病人的社会身份，观察其地位升降，分析其是否急于升迁。这种诊法充分考虑到人是社会的动物，很多疾病与生存环境、生活方式息息相关。所谓富贵之人易得富贵病，贫贱之人总是营养不良，这一回归常识的判断正是实事求是分析问题的方法。用“三常”诊法作为方法论诊断当前应急管理学科建设面临的问题，可在学科地位（问贵贱）、知识传承（察败伤）和发展动力（观欲王）三个方面分析。从学科地位看，我国应急学科起步较晚、尚不成熟，研究对象“散光”，专门的研究方法和学科专属的典型应用场景缺失，理论处于碎片化阶段。从知识传承看，作为跨学科研究尝试的“不确定性”“脆弱性”“韧性研究”由于学科断档，还没有形成独立的研究体系。从发展动力看，现代科技知识体系比较薄弱，专业需求提炼不足，职业化存在瓶颈，学科边界关系不够明确，外部支撑动力欠缺。问题发现越是精准，对策就越能多管齐下。目前应急管理学界呈现将苦练内功、夯实基础与博采众长、善于借力结合起来的良好局面，尤其注重多学科的交叉融合，将其他学科的前沿研究转化为本学科的发展机遇，如政治学者研究社会活动中的突发公共事件对营商环境治理的影响，行为公共管理学者用“行为＋”研究风险灾害危机连续统中的行为应急管理，物理学研究者将韧性概念引申为一种新型治理的韧性治理共同体等，都有助于加快形成现代应急管理学科新样态。
（二）凸显公共性在应急管理学科中的主体地位
公共性（Publicness）源于政治哲学、行政学，强调公共利益优先，在决策和行动中以社会整体安全福祉为出发点，强调多元主体协同和公共价值创造，并实行开放治理与责任治理，过程透明，权力受监督，失职要追究。公共性是人和人民这两个既有联系又有区别的概念的连接点——在应急管理看来，人的利益和诉求如果符合公共性原则就与人民概念刚好重合，是包括应急管理在内的公共管理必须为之服务的。
应急管理在国家治理视阈中是人的“社会关系总和”的实现，这种实现的学术范畴就是公共性，其学科隶属关系就是公共管理。因此，应急管理学科建设凸显公共性的主体地位，就抓准了该学科的理论内核，既反映了应急管理的实践要求，又成为学科发展的理论根基。这方面的研究有突破性进展，是学科成熟的标志。这就需要超越单纯的技术理性或管理主义范式，摒弃技术官僚工具或市场逐利动机，办事想问题不是从本部门或个体利益出发，是公共性要求得以实现的第一步。建立党领导、政府与社会多元主体共治的应急管理机制，政府、市场、社会组织和公众共同参与风险和危机治理，是公共性要求得以实现的第二步。开展公共性教育，通过学科建设培养社会协同型人才，而非仅训练“行政执行者”，是公共性要求得以实现的第三步。加强与国际社会的广泛合作，构筑人类命运共同体，建立大安全大应急的国际化知识体系，是公共性要求得以实现的第四步。
（三）以整体性思维统合应急管理学科建设
亚里士多德说过，整体大于部分之和。用整体性治理思维统领应急管理学科建设，是理论与实践的双重需要。以整体性实践应对危机，解决应急管理全周期性以及跨领域、跨层级协同管理问题；以整体性理论构建学科，将整合、协同、网络化等概念融入应急管理理论，构建系统整合的应急管理。整体性思维有助于培养复合型人才、创新协同机制、提升治理效能，最终实现公共安全治理体系与能力的现代化。
整体性是东方文化特别是中国传统文化的优秀品质，“仰观天象，俯察地理，验之于人”，“既要、又要、还要”，常常就是整体性的精彩体现。例如，中药当归，一味药有三种功能，当归的上部有活血功能、中部有补血功能、下部有破血功能，若分解开来看，三种功能是相互矛盾的，但中医认为可以放在一起服用，既能活血、又能补血、还能破血，患者体内缺什么，该药就能发挥其所需功能。这种对立统一、辨证施治的思维方法是值得应急管理汲取的文化营养。在这方面加强研究，对于构建中国自主知识体系具有一定意义。
（四）加强应急管理的理论对话
学科建设需要理论对话的制度化。传统知识生产是单向性的，学术界常以走马观花进入实践场域，用“理论验证”而非从真实应急场景中提炼科学问题。例如，灾害案例研究多停留在事后归因，缺乏对基层应急决策过程的动态跟踪。话语体系将实践者关注的“如何操作”变为“为什么发生”，以模型硬套实际。学术界别之间也存在离散现象和范式冲突，形成“灾害全周期研究的拼图缺口”。
加强理论对话首先要加强理论工作者与实务工作者的合作，增强“主体间性”，改变简单的团队合作和单打独斗的两极思维，推动形成良好的学术争鸣氛围，致力于学术共同体建设。著名应急管理学者Louise K.Comfort 曾在南京大学举办的研讨会上讲过一个故事。1984年，美国联邦紧急事务管理署（FEMA）和全美公共事务与管理学院研究会（NASPAA）合作建立了一个专注于应急管理研究和专业实践的学者社区，让学者与应急从业者联合研究。这项实验财政投资很小，但倡议了一个很好的范例，不仅学术产出绩效大为提高，而且研究人员对应急管理实践也发生了影响。其次，建立协同机制，超越学科壁垒。以国家治理为“元理论”的应急管理研究，建立跨学科工作机制，将政治学的敏感性、社会学的信任度、管理学的模型思维、工程学的结构可靠性、经济学的稀缺性思维……转化为系统参数，运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术，开发共享方法论工具。
（五）吸引社会参与应急管理学科建设
应急管理学科建设要打破传统学术闭环，吸引社会广泛参与，构建“需求驱动—资源整合—价值共创”的开放系统。首先，要联合应急管理部门、企业、社区收集高频风险场景（如城市内涝点、工业园区危化品隐患），形成动态更新的研究需求清单，构建“痛点地图”数据库和社会需求精准对接机制。日本东京大学灾害信息中心与便利店合作，通过POS机数据实时监测灾后物资短缺情况。我国一些高校团队与各类救援队、大型物业公司、社区共建调研基地、实训基地，开发真实案例作为教学素材，设计“隐患随手拍”APP，市民上传风险点数据（如消防通道堵塞），经地理编码后形成社区风险热力图，同时带动了社会主体参与应急管理，成为打造参与式知识生产、社会化“应急工厂”的积极示范。其次，要重构学科贡献分配体系，对社会参与形成的学术效益经量化评估后反哺社会，把应急管理学科研究成果奉献给一线应急管理，在实践应用中推动学科走向成熟。
结 语
应急管理学科建设是一项系统工程，需要政府、院校、科研机构和社会各界的共同努力。学术社会团体可以在组织科研和智库建言方面多发挥作用，研究机构主要承担集体研究重大选题攻关的职能，高等院校和党校（行政学院）是科研和教学中的主力军。各个方面立足国家治理需求，遵循学科发展规律，展开协同研究，才能构建具有中国特色的应急管理学科体系，为国家应急管理体系和能力现代化提供坚实支撑。
用“人”字形结构化分析应急管理学科，就是要更大力度地用治理的方式进行学科建设，在多元主体的框架中写出人的格局和力量，尊重知识、尊重人才，调动人的能动性。人工智能是人的脑子、身体和四肢的延伸，可以成为多元治理中的一元，但技术不能完全替代人，应急管理不能做“机器”的奴隶，世间万事归根结底还得靠人。
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